Zajednički okrugli sto SKGO i PALGO centra: Neophodnost donošenja Zakona o gradu Beogradu

Rasprava o Modelu zakona o gradu Beogradu PALGO centra

Stalna konferencija gradova i opština, 22. novembar 2006. godine

Okrugli sto koji je PALGO centar organizovao u saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština omogućio je stručnu raspravu o tekstu Modela zakona o gradu Beogradu, osnovi za buduća rešenja položaja grada Beograda u Srbiji, njegove ukupne prerogative i pretpostavke za kvalitetniji život u njemu.

Teme okruglog stola su bile podeljene u tri grupe:

  • Status, lokalni izbori, organizacija vlasti
    • Moderator: Mijat Damjanović
    • Uvodničari: Snežana Đorđević i Dušan Vasiljević
  • Nadležnosti, kvalitet usluga
    • Moderator: Zoran Alimpić
    • Uvodničari: Zlatko Stefanović i Dejan Milenković
  • Finansiranje, imovina
    • Moderator: Đorđe Staničić
    • Uvodničari: Dušan Bajec i Zoran Njegovan

Skup je otvorio gradonačelnik grada Beograda. Nenad Bogdanović je naglasio da bez pravilno definisanih jedinica lokalne samouprave i njihovih pozicija i odnosa nema ni pretpostavki za njihovo regionalno povezivanje koje je neophodno za ekonomski razvoj države.

„U ovoj zemlji lokalna samouprava nema funkciju vlasti, ona je teritorijalna organizacija. Ja, za razliku od mnogih, možda zato što sam na ovom poslu šest i po godina, možda zato što sam imao komunikaciju sa mnogim ljudima iz lokalnih samouprava, smatram da bez pravilno definisane lokalne samouprave, njene pozicije i mogućnosti, i omogućavanja regionalnog udruživanja lokalnih samouprava, nema ekonomskog razvoja Srbije, a, pre svega, nema ravnomernog ekonomskog razvoja Srbije“. (Nenad Bogdanović)

Danas je odnos centralne vlasti prema lokalnoj samoupravi zasnovan na principu subordinacije, a predstavnici političke elite tretiraju lokalnu samoupravu kao element teritorijalne organizacije, a ne kao nosioca vlasti. Novi Ustav nije jasno definisao lokalnu samupravu, a očekuje se i donošenje Zakona o gradovima, Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o teritorijalnoj organizaciji, kao i Zakona o glavnom gradu. Izražena je nada da će nakon parlamentarnih izbora doći do izmene Ustava i u delu o lokalnoj samoupravi i naglašeno je da je grad Beograd, kao i drugi gradovi i opštine koje u neadekvatnom statusu lokalne samouprave vide prepreku sopstvenom razvoju, veoma zainteresovan da lokalna samouprava dobije status koji zaslužuje.

Gradonačelnik Nenad Bogdanović je kao suštinsko pitanje koje treba rešiti Zakonom o gradu Beogradu istakao jasnu i preciznu podelu nadležnosti. Jasne nadležnosti utvrđuju i jasne odgovornosti, a personalizovana odgovornost je suštinska funkcija lokalne samouprave.

„Nedopustivo je da nadležnosti nisu jasno razgraničene. Kad imate jasno definisane i razgraničene nadležnosti, onda imate i jasno utvrđivanje odgovornosti. Ja mislim da je u funkcionisanju lokalne samouprave suština u odgovornosti. Građani moraju da znaju ko je tačno odgovoran za šta. I zato je jako važan predsednički i gradonačelnički sistem. Nije čudno što u 90% razvijenih zemalja to tako funkcioniše, što je na nivou lokalne samouprave odgovornost personalizovana. I, ja nemam nikakvu dilemu da i predsednike opština treba da biraju građani u Beogradu“. (Nenad Bogdanović)

Željko Ožegović, predsednik Stalne konferencije gradova i opština i predsednik Opštine Novi Beograd, je istakao da o odnosu centralnih i lokalnih vlasti najbolje govori podatak da je Srbija jedina zemlja u Evropi koja nije potpisala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi.

„Da bi se jedan ovakav zakon usvojio, zaista je potrebno da se ostvari politička saglasnost, da postoji politička volja. Na žalost, kod nas lokalna samouprava nema onaj status koji je potrebno da ima. Bili smo svedoci, u prethodnih šest godina, da je u mnogim slučajevima lokalna samouprava jednostavno služila kao moneta za potkusurivanje između političkih stranaka i da se dešavalo nešto neverovatno – mislim da se to malo gde u Evropi ili svetu dešavalo – da se jednostavno menjala izborna volja građana, da se Vlada direktno uključivala u izmenu izborne volje na lokalnom nivou. Bili smo svedoci opoziva u mnogim opštinama u Srbiji gde je izborna volja upravo na taj način promenjena“. (Željko Ožegović)

Pored neophodnosti zakonskog definisanja statusa lokalne samouprave naglašena je i potreba izmene Ustava u delu koji se tiče izbora predsednika opština i gradonačelnika jer je personalizovana odgovornost jedan od glavnih elemenata menadžerske uloge gradonačelnika. Izneto je mišljenje da Model zakona o gradu Beogradu koji je izradio PALGO centar može da bude polazna osnova za rasprave u postupku usvajanja Predloga zakona o gradu Beogradu na nivou gradske uprave. Usvajanje ovog zakona ili sličnog predloga predstavljaće suštinski zaokret u funkcionisanju grada Beograda.

1. U uvodnom delu prvog dela skupa čiji su fokus bili status, lokalni izbori i organizacija vlasti, iskazan je stav da je Srbija tipično tranziciono društvo i da problem nije samo u slaboj lokalnoj vlasti nego i u slaboj i nekvalitetnoj državi koja budući da ne može da profilira samu sebe koči i sve druge segmente društva. Procenjeno je da je država još uvek centralizovani sistem koji ne veruje u lokalnu vlast i nema nameru da joj dâ određene prerogative. Sa druge strane, opasnost leži i u tome da se na lokalu zadrži sistem regrutovanja lokalnog vođstva zavisnog od centra i partijskih centrala, pa u tom slučaju ni lokalna vlast nije i neće biti zainteresovana da se bori za moderna i inovativna rešenja.

„Tačno je da ta politička volja nedostaje u mnogo čemu. Činjenica je da, onog trenutka kad proces stabilizacije i pridruživanja Evropskoj Uniji krene, da će se to prosto otkraviti, taj led će početi da puca. I neminovno, mi moramo ostvariti Zakone koji će biti, na izvestan način, harmonizovani sa evropskim zakonodavstvom i to je pitanje vremena. Činjenica je da je to nezaustavljiv proces. To što mi sami nismo u stanju da radimo brže za sebe, umesto što čekamo da neko drugi stvara okvire i daje nam perspektivu, to je velika slabost i naše nauke koja i dalje ostaje zabarikadirana, isuviše udaljena od praktičnog života“. (Mijat Damjanović)

Nepostojanje ekonomske autonomije lokalne samouprave kao i slab razvoj normativnog rekonstituisanja u sektoru javnih politika kao što su zdravstvo, obrazovanje, socijalna zaštita, dodatno opterećuju uvođenje modernih rešenja i njihovo profiliranje u ponuđenom Modelu zakona. Stoga je u nekim delovima bilo moguće samo nagovestiti, ali ne i artikulisati određene funkcije koje jedan moderan grad treba da ima.

U ovom delu okruglog stola, ukazano je i na to da se Beograd ne može posmatrati samo kao grad, već da on predstavlja istinski metropolitenski region. Da bi kao takav sistem mogao i da funkcioniše neophodne su mu određene nadležnosti, dok će neke od njih i sâm preneti na opštine. U tom smislu, regionalizacija cele zemlje bi otvorila put ka ekonomskom razvoju jer bi time, sa jedne strane, bio omogućen pristup evropskim fondovima, a sa druge međuregionalna, međunarodna saradnja.

„Što se tiče dileme hoće li nešto biti usvojeno ili ne, svako ima svoju ulogu u životu jednog društva. Političke partije i druge snage su nadležne da se bore da postave principe, programe, da uveravaju građane itd. Nevladine organizacije, stručna tela, tink tenkovi, moraju da se potrude da daju najčistija moguća rešenja. Naravno, u političkim procesima može doći do izmena, ali što je čistije rešenje koje se nudi, to je i političarima jasnije zašto od nečeg odustaju. Uloga eksperata okupljenih oko PALGO centra je da pokažu kako bi to moglo da funkcioniše po nekim demokratskim principima, po principima savremenog sveta, preduzetničkih društava, preduzetničkih lokalnih i centralnih vlasti. Nauka u ovom domenu, to znači urbana politikologija, urbana sociologija, urbana ekonomija, ima rešenja za sve, samo je pitanje šta smo u stanju da prihvatimo i za šta smo spremni.“ (Snežana Đorđević)

Prilikom odabira rešenja koja se tiču organizacije vlasti, tim PALGO centra se rukovodio principima demokratizacije i ekonomičnosti, a sve u cilju prevazilaženja demokratskog deficita i reafirmacije prvog nivoa lokalne vlasti najbližeg građanima. Drugi nivo čine gradske opštine sa operativnim nadležnostima koje ustupa Grad, a treći nivo podrazumeva nadležnosti Grada i instrumente saradnje Grada i opština u interesu građana i Grada kao regiona.

Po pitanju izbora organa, istaknuta je važnost da se gradonačelnik i svi predsednici opština, pa i mesnih zajednica, biraju direktno i napomenuto je da je bilo razmišljanja o uvođenju opcione mogućnosti da menadžer istovremeno obavlja i poslove načelnika uprave.

„Mi smo dali opcionu mogućnost Gradu, ali isto tako i svakoj gradskoj, odnosno, prigradskoj opštini da poslove načelnika, može, ukoliko oni smatraju da je to za njih dobro rešenje, da preuzme menadžer. Naravno, ako imaju menadžera. To je jedan iskorak prema evoluciji instituta menadžera koji, kao što znate, u svetu pored podsticanja lokalnog ekonomskog razvoja, jednog dela finansiranja itd. ima u opisu posla i rukovođenje administracijom kao vrlo važnu funkciju. Smatramo da je upravo Beograd, s obzirom na obrazovanost ljudi i ekonomski razvoj, idealna sredina u kojoj takav koncept može da se testira.“ (Snežana Đorđević)

Prisutni su upoznati sa principima kojima se radna grupa PALGO centra rukovodila kada je definisala rešenja u vezi sa lokalnim izborima, a to su: da se građanima dâ veća uloga u procesu izbora organa lokalne samouprave i drugi da se ojača pozicija izvršnih organa vlasti, pre svega gradonačelnika i predsednika opštine.

„Što se tiče izbora, rekao bih da se cela radna grupa rukovodila prema dva ključna principa. Prvi je bio da se građanima dâ što veća uloga u procesu izbora organa lokalne samouprave na nivou Grada Beograda,  i drugi princip je bio da se putem izbora, onoliko koliko je to moguće, ojača pozicija izvršnih organa vlasti, a pre svega, gradonačelnika, odnosno, predsednika opštine. Pomenuto je da Skupštinu grada, prema ovom modelu, čini 90 odbornika. Ovde se prvi put predviđa da se 61 odbornik bira sa teritorije koju čini gradske opštine, a 29 odbornika sa teritorije prigradskih opština. Ono što je, čini mi se, važan kvalitet ovog modela, to je da se predviđa da se sa teritorije gradskih opština odbornici biraju po većinskom sistemu, a ne proporcionalno. Mislim da je to jedan značajan kvalitet lokalne demokratije. Izbor 29 odbornika sa teritorije prigradskih opština, izborni sistem, nije ovde definisan, ali je predviđeno da se broj odbornika iz svake opštine definiše shodno učešću građana, broja građana te opštine u ukupnom broju građana na teritorijama prigradskih opština.“ (Dušan Vasiljević)

Zatim je nizom primera iz samog teksta ilustrovano gde se oni očituju. Neki od primera su da se predviđa izbor odbornika po većinskom sistemu u gradskim opštinama, dok je zadržan proporcionalan sistem u prigradskim opštinama, da je ukinuto gradsko veće, da zamenika gradonačelnika postavlja sâm gradonačlnik, uz prethodno pribavljeno mišljenje Skupštine itd.

U diskusiji koja je usledila, kao dobro rešenje je ocenjen predlog da se gradski odbornici biraju po većinskom sistemu, a bilo je dilema da li predsednik opštine, direktno biran, treba da predsedava Skupštinom, pa je pojašnjeno da su to dve odvojene grane vlasti – izvršna i zakonodavna, i da se to ne sme mešati. Pojašnjena je uloga mesnih zajednica kao organa koji ne odlučuju, ali svojim radom doprinose kvalitetu života građana u lokalnoj zajednici. Dat je predlog da se možda uvede Veće glavnih arhitekata kao savetodavnog tela koje bi koordiniralo rad gradskog i opštinskih glavnih arhitekata. Pozitivno je ocenjena mogućnost da se usvoji rešenje po kome bi gradski menadžer bio i šef administracije, čak i u slučaju da postoji načelnik uprave. Izražene su i nedoumice da li će zasedanje gradske Skupštine po većima povoljno ili nepovoljno uticati na efikasnost rada, zbog mogućnosti manipulacije kvorumom.

2. Drugi deo okruglog stola je bio posvećen nadležnostima i kvalitetu usluga. U uvodnom izlaganju je istaknuto da je od suštinske važnosti pitanje nadležnosti koje će grad Beograd preuzeti od Republike, a koje će preneti na opštine. Autori Modela zakona su istakli da nadležnosti jesu centralno pitanje ovog zakona i da su članovi radne grupe prepoznali oko deset grupa nadležnosti koje se mogu preneti sa Republike na Grad i sa Grada na opštine. Takođe se vodilo računa o tome da se ništa ne ponavlja u odnosu na ono što je već definisano drugim zakonima.

Po tumačenju koje se moglo čuti na okruglom stolu, član 189. Ustava dopušta mogućnost da gradovi u Srbiji, a time i grad Beograd, dobiju specifične nadležnosti što je važno jer grad postoji pre svega zbog građana, a u gradu Beogradu ih živi oko 1.700.000 na šta možemo dodati još 200 do 300.000 stanovnika koji u Beogradu nemaju prijavljeno prebivalište a u njemu rade, što ukupno čini četvrtinu stanovništva Srbije (poređenja radi, u Pokrajini Vojvodini živi oko 2 miliona stanovnika). Ove činjenice govore o potrebi da se značajan deo nadležnosti prebaci sa Republike na Grad, pre svega zbog kvalitetnog vršenja usluga prema građanima.

„Građani su ti kojima Grad mora da obezbedi vršenje određenih usluga, a Grad to može samo ukoliko na njega prenesemo određene nadležnosti. I taj proces decentralizacije jeste suština ovog Modela zakona. Kao što se, s jedne strane, određene republičke nadležnosti prenose na nivo Grada, tako se, s druge strane, neke druge nadležnosti moraju prebaciti na niže nivoe, pre svega, na nivo gradskih opština, a zatim i mesnih samouprava, odnosno mesnih zajednica.“ (Dejan Milenković)

Po pitanju kvaliteta usluga pomenuta su dva nova organa: Komisija koja predlaže direktore, članove upravnog i nadzornog odbora, i Regulatorno telo koje treba da obezbedi odgovarajući nivo i kvalitet usluga.

U diskusiji koja je usledila nakon izlaganja uvodničara pomenuto je da bi trebalo definisati pravo da grad Beograd i opštine daju koncesije, da bi se takođe mogla razmotriti mogućnost formiranja garantnih fondova kao podsticaj ekonomskom razvoju lokalnih samouprava, zatim formiranje industrijskih i tehnoloških parkova kao zajednička investicija lokalne samouprave i privatnog kapitala.

3. U poslednjem, trećem delu skupa je bilo reči o finansiranju i imovini. Na samom početku, spomenuto je da doneti Zakon o finansiranju lokalne samouprave (juli 2006.) stupa na snagu 1. januara 2007. godine, ali da Zakon o imovini lokalne samouprave, iako pripremljen, nije pratila dovoljna politička volja kako bi bio donešen pre novog Ustava.

Predstavnik Grada se u svom izlaganju založio za asimetričnu poziciju grada Beograda uz navođenje broja stanovnika, postotka društvenog proizvoda i postotka naplaćenog poreza na promet koji nameću takvu asimetriju.

„Beograd treba da ima jednu asimetričnu poziciju u odnosu na sve druge opštine i gradove. Jedan od najvećih problema u finansiranju Grada, ali i svih drugih opština u Srbiji, je bio u tome što je Grad bio centriran kao i sve druge opštine. Kao rezultat imate Beograd koji iako ima između jedne petine i četvrtine stanovnika Srbije, 33% društvenog proizvoda Srbije, preko 40% poreza na promet, i koji se sada upoređuje sa jednom opštinom od 5 ili 6.000 stanovnika. Ne može se postići simetrija, a znamo da je bilo stalnih pokušaja da se napravi veštačka simetrija. Posledica je da su svi bili nezadovoljni i da niko nije dobio odgovarajuće rešenje.“ (Dušan Bajec)

Opštinska imovina je prešla u vlasništvo Republike zakonom iz 1995. godine. Svi troškovi upravljanja i održavanja tom imovinom ostali su na teret opštinama. Sama Republička direkcija za imovinu nije razvila jedinstvenu bazu podataka tako da je precizno obrađeno samo oko 5 % celokupne državne imovine. Pošto je pribavljanje podataka bilo otežano, Studija o ekonomskim posledicama podržavljenja imovine lokalne samouprave (Ekonomski institut, G17 Institut) se ograničila samo na gradsko građevinsko zemljište, poslovne zgrade, poslovni prostor, stanove, stambene zgrade i dr. Prilikom postupanja prema zahtevima za davanje saglasnosti, Direkcija nije radila po redu kako su zahtevi pristizali nego po sopstvenim prioritemima tako da je to u nekoj meri uzrokovalo svesno izbegavanje saglasnosti, a sa druge je došlo do nagomilavanja nerešenih zahteva od 70 do 80 %. Nakon 10 godina primene pomenutog Zakona, ukupna nastala šteta iznosi oko milijardu i 300 miliona evra, a država Srbija je uskraćena za oko 2.000 radnih mesta godišnje.

U diskusiji je izneto nekoliko primedbi koncepcijske prirode koje se odnose na definisanje izvornih prihoda i prihoda od transfera i ustupljenih poreza, na to ko ih utvrđuje a ko naplaćuje, kao i na njihovu pripadnost (Grad ili opština). Upućene su i primedbe koje se tiču kriterijuma za transfer sredstava. Drugi tip primedbi je bio formalno-pravne prirode i uglavnom se odnosio na zamenu, brisanje ili pojašnjenje određenih termina iz teksta. Takođe se čulo i suprotno mišljenje da je dobro što nisu precizirani prihodi jer podela nadležnosti nije precizirana i još se ne zna šta će sa nivoa Republike biti preneto na Grad, a samim tim i sa Grada na gradske opštine. Budući da finansije prate nadležnosti, nije bilo moguće preciznije urediti tu oblast. Takođe je bilo reči o restituciji i implikacijama koje će ona imati po budžet nekih gradskih opština koje veći deo prihoda stiču od poslovnog prostora (koji je po svom poreklu, u najvećoj meri, nacionalizovana imovina). Ponovljena je potreba što skorijeg donošenja Zakona o imovini lokalnih samouprava jer je za ekonomski razvoj i sprovođenje efikasne socijalne politike, i funkcionisanje lokalne samouprave uopšte, neophodno obezbediti  mogućnost da lokalne samouprave stiču imovinu.

Okruglom stolu su prisustvovali:

Nenad Bogdanović, gradonačelnik Beograda
Željko Ožegović, predsednik SKGO i predsednik Opštine Novi Beograd
Zoran Alimpić, Skupština grada Beograda 
Dušan Bajec, član Gradskog veća
Jelena Galić, Ekonomski institut
Zoran Njegovan, Ekonomski institut
Đorđe Staničić, Stalna konferencija gradova i opština
Branisalav Stipanović, Ministarstvo finansija
Jelena Jerinić, Pravni fakultet Univerziteta Union
Zlatko Stefanović, Pravni fakultet Univerziteta Union
Mijat Damjanović, MEGA, USAID
Dušan Vasiljević, MEGA, USAID
Snežana Đorđević, Fakultet političkih nauka
Dejan Milenković, YUCOM
Dušan Damjanović, PALGO centar
Olivera Janaković, PALGO centar
Dragan Luković, Narodna Skupština Republike Srbije
Aleksandar Stanimirović, Opština Zvezdara
Branko Borić, Opština Lazarevac
Danilo Bašić, Opština Palilula
Dejan Šmigić, Opština Palilula
Dragana Lukač, Opština Mladenovac
Duško Vuksanović, Gradska uprava
Goran Markvić, Opština Voždovac
Igor Prentić, Opština Barajevo
Milan Čolić, Opština Čukarica
Milan Majstorović, Opština Stari grad
Miloš Kovačević, Opština Savski venac
Radmilo Belić, Opština Vračar
Slavica Cicović, Opština Obrenovac
Slobodan Ignjatov, Opština Čukarica
Svetomir Jevtić, Opština Grocka
Vesna Ranžđelović, Opština Grocka
Vojislav Janošević, Opština Surčin